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開始并沒有在每道設置固定的官員和辦事機構,只是臨時差遣中央或員兼任大使去進行巡察,名稱有巡察、按察、黜陟、巡撫、安撫、存撫等使,分道有時也不是十個。武后時改御史臺為左右肅政臺,天授二年(691)發(fā)十道存撫使,以右肅政臺中丞知大夫事李嗣真等為之,漸趨固定化。中宗神龍元年(705),復為御史臺,二年始置十道巡察使,由左右御史臺及內外五品以上官員充任,兩年一替
有專停所屬刺史職務,差人權攝的任免權,故"道"已漸向州的上一級行政機構轉化。不久,邊境諸道的采訪使又多為節(jié)度使兼任,加上兼任支度、營田使(見支度使),使軍、民、財政三權集于一身,卒致釀成安史之亂和藩鎮(zhèn)割據之禍。
由于十道監(jiān)察區(qū)域過大,巡察不易,武周時開始有將其縮小的趨勢。如武周曾析江南道置黔中道,析嶺南道置安南道;中宗時江南道為東、西兩道,睿宗又析山南道為東西兩道,隴右道析出河西道。但都還是臨時措施,未成定制。到了玄宗開元二十一年(733)才正式分十道為十五道